基于《“十四五”全国档案事业发展规划》的档案信息化战略转型研究

2021-08-26

【摘 要】结合《“十四五”全国档案事业发展规划》关于档案信息化建设的政策内容来看，新时期档案信息化战略转型的方向主要体现为档案资源数字化、档案内容数据化、档案平台体系化、档案管理智能化和档案服务网络化。档案信息化战略转型是一项复杂而艰巨的系统性工程，需要从完善体制机制、加强统筹协调、强化技术应用、优化人才结构、落实经费保障等方面做好整体规划与路径设计。

档案信息化战略转型的提出

2020年5月15日，丁薛祥在中央档案馆、国家档案局主要负责同志调整宣布会议上首次提出了“档案信息化战略转型”的命题，要求“加快档案信息化战略转型，顺应信息技术发展的现实需要”。该命题的提出有着深刻的时代背景和实践意蕴。随着档案和档案工作在国家治理中的基础性作用日益凸显，以及信息技术对档案形成方式和管理理念的颠覆，迫切要求档案工作主动适应技术环境变迁，“充分发挥信息技术在档案工作中的赋能作用，加快档案信息化战略转型步伐，努力实现以信息化为核心的档案管理现代化”。

“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是实现2035年远景规划目标的重要开端。档案事业作为中国特色社会主义事业的有机组成部分，也面临着在新的战略机遇期实现高质量发展的现实要求。在此背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅立足于现有基础和新的形势出台了《“十四五”全国档案事业发展规划》（下文简称“《规划》”），注重强调了档案信息化战略转型问题，这就从技术融合、管理变革、数字转型等方面进一步丰富了档案信息化战略转型的内涵，并以专项规划的方式将其确立为“十四五”时期档案事业发展的又一重大战略。

“十四五”时期我国档案信息化战略转型的方向

《规划》从档案治理效能提升、档案资源建设、档案利用服务、档案安全、档案信息化、档案科技创新、档案人才队伍建设等七个方面提出了“十四五”时期档案事业发展的目标。其中，在档案信息化建设方面，《规划》提出了“档案信息化发展保障机制进一步完善，档案信息化建设进一步融入数字中国建设，新一代信息技术在档案工作中的应用更为广泛，信息化与档案事业各项工作深度融合，档案管理数字化、智能化水平得到提升，档案工作基本实现数字转型”的要求。结合《规划》关于档案信息化建设的具体政策内容来看，新时期档案信息化战略转型的方向主要表现在档案资源数字化、档案内容数据化、档案平台体系化、档案管理智能化、档案服务网络化五个方面。

  ·档案资源数字化

加快档案资源数字化转型是新时期档案信息化战略转型的重要内容，提升档案数字治理能力的关键环节。为了实现这一目标，《规划》从政策制定、标准建设、增量电子化、存量数字化等方面提出了具体要求。其中，在政策制定方面《规划》要求“加强国家档案数字资源规划管理，逐步建立以档案数字资源为主导的档案资源体系”；在标准建设方面，《规划》要求“加快推进《公务电子邮件归档管理规则》《电子档案单套制管理一般要求》等行业标准发布实施，加强《党政机关电子公文归档规范》《电子文件归档与电子档案管理规范》等标准的解读和宣传贯彻工作”；在增量电子化方面，《规划》要求“加强电子文件归档和电子档案移交接收，促进各类电子文件应归尽归，电子档案应收尽收，电子档案在档案资源体系中占比明显提升”；在存量电子化方面，《规划》要求“中央和国家机关传统载体档案数字化率达到80%，中央企业总部传统载体档案数字化率达到90%，全国县级以上综合档案馆应数字化档案数字化率达到80%”。

 ·档案内容数据化

档案内容数据化是档案部门将数字档案资源转换为可供阅读、分析和处理的档案数据资源的过程，可以为档案部门业务工作智慧化转型奠定基础，为政府决策、社会治理提供数据服务、知识服务和智库服务。促进档案内容数据化转型，是新的技术环境下档案信息资源开发适应档案知识化利用需求的必然选择，也是提升档案利用服务能力、创新档案利用服务模式的重要路径。结合《规划》文本来看，主要是从内容管理、技术应用、知识服务三个方面推进档案内容数据化转型。其中，在内容管理方面《规划》要求“深化档案检索工具、全宗介绍、组织沿革、大事记、全宗卷编制工作，提升内容管理水平”，“推进档案数据治理，结构化数据归档，档案内容信息深度开发”；在技术应用方面，《规划》要求“积极探索知识管理、人工智能、数字人文等技术在档案信息深层加工和利用中的应用”；在知识服务方面，《规划》要求“深入挖掘档案资源，及时精准为各级党委和政府决策提供参考”。

 ·档案平台体系化

档案平台体系化主要表现为在档案主管部门的统筹协调下，档案管理部门积极推动档案管理信息系统、数字档案馆（室）、档案信息资源共享平台、档案查询利用服务平台等的互联互通，为档案资源的流动、共享和跨平台利用提供体系化的平台支撑。促进档案平台的体系化转型，是建设好覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系的内在要求，要是档案利用服务走向网络化的重要前提。结合《规划》文本来看，主要是从基础设施建设和体制机制完善两个方面推进档案平台体系化转型。其中，在基础设施建设方面《规划》要求“推进机关、团体、企业事业单位和其他组织建设与业务系统相互衔接的电子档案管理信息系统。大力推进数字档案馆建设。各省（自治区、直辖市）综合档案馆加强本区域档案信息资源共享平台建设”；在体制机制完善方面，《规划》要求“依托全国档案查询利用服务平台建立更加便捷的档案信息资源共享联动新机制，推动国家、地区档案信息资源共享平台一体化发展”。

 ·档案管理智能化

数字技术正推动人类社会迎来人机协同、跨界融合、共创分享的“智能+”时代，为提升档案智能化管理水平，提高档案工作的质量与效率创造了新的可能。[5]随着信息技术与档案事业各项工作深度融合，档案管理走向智能化成为新时期档案信息化战略转型的重要趋向。结合《规划》文本来看，档案管理智能化表现在档案业务监管、档案平台管理、档案安全防控、档案归档流程优化等方面。其中，在档案业务监管方面《规划》要求“健全‘互联网+监管’手段，建立档案数字治理新模式，提升档案治理网络化、智能化、精细化水平”；在档案平台管理方面，《规划》要求“加强大数据、人工智能等新一代信息技术在数字档案馆（室）建设中的应用，推动数字档案馆（室）建设优化升级”；在档案安全防控方面，《规划》要求“提升档案信息化基础设施设备安全水平，实现系统和信息可管可控”；档案归档流程优化，《规划》要求“完善政务服务数据归档机制，强化全流程一体化政务服务平台数据归档功能建设要求，切实推进政务服务数据归档”。

 ·档案服务网络化

档案服务网络化具有两层含义。其一，档案服务是基于网络系统的在线服务；其二，档案服务是基于资源整合与服务整合网络的跨机构、跨平台、跨区域协同服务。档案服务网络化转型是档案服务体系进一步完善，并不断走向协同化、一体化、网络化的重要表现。结合《规划》文本来看，档案服务网络化主要体现在档案在线服务、档案跨层级跨部门共享、档案跨区域协同服务三个方面。其中，在档案在线服务方面《规划》要求“推动档案馆定期通过网站或其他方式公布开放档案目录，稳步推进开放档案全文在线查阅”，“扎实推进各级国家档案馆开展互联网和移动端查询利用服务”；在档案跨层级跨部门共享方面，《规划》要求“实现本区域各级综合档案馆互联互通，推动共享平台向机关等单位延伸，促进档案信息资源馆际、馆室共建互通，推进档案信息资源跨层级跨部门共享利用”；在档案跨区域协同服务方面，《规划》要求“依托全国档案查询利用服务平台建立更加便捷的档案信息资源共享联动新机制，推动国家、地区档案信息资源共享平台一体化发展，促进档案信息资源共享规模、质量和服务水平同步提升，实现全国档案信息共享利用‘一网通办’”。

“十四五”时期我国档案信息化战略转型的路径

随着新一代信息技术在档案领域的广泛应用，档案工作环境、对象、内容发生了巨大变化，迫切要求创新档案工作理念、方法、模式，加快全面数字转型和智能升级。档案信息化战略转型是一项复杂而艰巨的系统性工程，面临着体制障碍、制度缺陷、技术瓶颈和人才短板等问题，需要从完善体制机制、加强统筹协调、强化技术应用、优化人才结构、落实经费保障等方面做好整体规划与路径设计。

 ·完善档案信息化战略转型的体制机制

完善档案信息化战略转型的体制机制，有助于从制度规范、组织领导和责任落实等方面强化档案信息化战略转型的实践发展。从管理体制的角度来看，理顺党委和政府相关职能部门在档案信息化战略转型中的相互关系，强化档案信息化建设与数字政府建设、公共信息服务平台建设等的机制衔接，有助于从国民经济整体发展的层面提升档案信息化建设的进程；从责任机制的角度来看，明确档案信息化战略转型相关责任主体的职责范围，健全档案信息化建设的责任制度、责任落实方式与责任追究机制，有助于强化档案信息化战略转型的责任落实；从考核机制的角度来看，明确档案信息化战略转型的监督考核主体，细化档案信息化战略转型考核的事项和程序，有助于促进档案信息化战略转型目标的实现。

 ·加强档案信息化战略转型的统筹协调

档案信息化战略转型涉及的主体、领域和要素繁多，需要在实践推进中加强统筹协调。从档案信息化战略转型涉及的主体来看，包括档案主管部门、档案业务管理部门、档案形成档案以及其他相关的政府部门、社会力量等，为了发挥相关主体在档案信息化战略转型中的积极作用，需要建立党委统一领导下的以档案主管部门为协调中心的档案信息化战略转型组织协调机构；从档案信息化战略转型涉及的领域来看，包括档案监管、档案资源建设、档案利用服务、档案安全管理、档案平台构建等，为了统筹推进不同领域档案信息化进程同步推进，需要以全局观念和系统思想为指导，加强不同领域的协调配合；从档案信息化战略转型涉及的要素来看，包括制度要素、资源要素、技术要素、平台要素等，为了有效激发相关要素在档案信息化战略转型中的作用，需要通过统筹协调促进相关要素的整合与流动。

 ·强化档案信息化战略转型的技术应用

现代信息技术在档案信息化战略转型中扮演着极为重要的角色。强化现代信息技术的应用，是档案信息化战略转型得以实现的关键所在。从技术应用与档案工作结合的角度来看，可以探索非关系型数据库和分布式存储技术，在档案数据组织和档案信息存储中的应用方式；研究数据挖掘、数据分析和数据可视化技术，在档案信息资源开发和档案利用服务中的应用途径；分析数据安全监测、数据安全预警和数据风险防控技术，在档案数据安全风险治理中的应用方式；探讨数据集成技术和平台整合技术，在档案数据资源整合、档案共享平台衔接和档案利用服务平台集成中的应用渠道；分析数据融合、趋势预测、决策支持等技术，在档案信息深度发掘、档案决策预案制定、档案公共服务等方面的应用方法。

 ·优化档案信息化战略转型的人才结构

档案信息化战略转型对技术型、管理型人才的需求愈发强烈。但也应该看到，当前档案人才队伍还存在诸多问题，如高校人才培养和在职继续教育不到位、档案人才队伍来源不优、档案专业人员偏少、档案兼职人员过多、档案人才队伍流动性大等。为了强化档案信息化战略转型的人才保障，需要从三个方面推进档案信息化人才队伍建设：其一，根据档案信息化发展的实践需要，改革和优化档案高等教育课程体系，增加档案课程中关于数据库技术、信息分析技术、数据发掘技术、数据安全技术等的内容；其二，完善档案信息化技术人才的选拔和培养机制，将具有技术特长的档案专门人才优选出来加以培养使用；其三，加强档案继续教育和在职培训中关于档案信息化建设的内容培训，增强档案在职人员的技术能力和信息素养。

 ·落实档案信息化战略转型的经费保障

档案信息化战略转型是建立在档案管理信息系统、数字档案馆、档案利用服务平台等硬件基础设施和新技术开发、新技术应用等软件条件之上的，需要大量的经费投入和持续的经费保障。为了落实档案信息化战略转型的经费保障，可以从三个方面筹措相关经费：其一，在把档案事业纳入国民经济和政府发展规划的前提下，将档案事业发展经费列入政府预算，并保证档案信息化建设经费的投入力度和使用效益；其二，规范机关、团体、企业事业单位对本部门档案信息化建设经费的安排和使用，将档案信息化建设与部门其他业务系统建设经费共同保障；其三，鼓励社会力量参与和支持档案事业发展，拓展档案信息化战略转型经费来源渠道，引导社会资金投入档案信息化建设领域。

结束语

在数字中国和数字政府建设的整体框架内，以档案信息化战略转型为契机，促进“十四五”时期我国档案资源数字化、档案内容数据化、档案平台体系化、档案管理智能化和档案服务网络化的发展，是数字中国和数字政府建设进程中档案事业主动适应内外部环境变化的积极表现，也是实现档案管理现代化的重要举措。目前关于档案信息化战略转型的研究主要是围绕档案信息资源开发、数字档案馆建设、档案安全管理等内容展开，仍然呈现出分散化、碎片化的特点。为此，还需要进一步立足于战略研究和整体研究的视角，对档案信息化战略转型问题进行系统探讨，从而更好地服务新时期档案事业高质量发展。结合《“十四五”全国档案事业发展规划》关于档案信息化建设的政策内容来看，新时期档案信息化战略转型的方向主要体现为档案资源数字化、档案内容数据化、档案平台体系化、档案管理智能化和档案服务网络化。档案信息化战略转型是一项复杂而艰巨的系统性工程，需要从完善体制机制、加强统筹协调、强化技术应用、优化人才结构、落实经费保障等方面做好整体规划与路径设计。

作者/冯亮秋 王治 尚喆 詹高飞 和小波

来源：2021.08.22 《档案管理》微信公众号

原载于：《档案管理》2021年5期