新修订的《中华人民共和国档案法》特点

2020-12-15

2020年6月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）。这是新时代我国档案法治建设的一大成果，将对我国档案事业发展产生重要而深远的影响。新《档案法》有诸多特点和亮点，具有很大的进步意义。

时代性

“法与时转则治，治与世宜则有功。”新《档案法》与时俱进，反映了当前社会经济背景和档案事业发展趋势及其对档案立法的要求。

1、立法目的具有时代性

关于制定目的，新《档案法》第一条新增了“推进国家治理体系和治理能力现代化”表述，反映了新时代背景下国家治理对档案工作提出的新要求。2017年，党的十九大强调，“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”。2019年，党的十九届四中全会进一步提出，“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证”。可见，推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代国家工作的重点之一。“档案工作是党和国家工作中不可缺少的基础性工作”，档案治理体系和治理能力不仅是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力的重要支撑和保障。从“档案管理”转向“档案治理”，是档案工作的发展趋势。新《档案法》的这一表述，突出反映了推进国家治理体系和治理能力现代化对档案工作提出的时代要求。

2、法律内容具有时代性

首先，新《档案法》专门增设了第五章“档案信息化建设”。这是此次修法的一大亮点。进入新世纪以来，随着信息技术的飞速发展和广泛应用，我国社会信息化程度越来越高，但是，囿于陈旧的思想观念和僵化的体制制度，档案工作信息化水平相对滞后于整个社会的信息化水平。“档案信息化建设”响应了社会各界的呼吁，将提升档案信息化水平作为新时代档案工作的重心予以倡导和规范。

其次，新《档案法》第二十六条，新增专门要求建立健全突发事件应对活动的档案收集和利用机制。由于经济活动的全球化、科学技术的复杂性、自然环境的脆弱性，现代社会突发事件、风险事故频生。应对突发事件、进行风险管理成为不确定性的社会常态，而档案可以为应对突发事件、进行风险管理提供重要信息支撑。尤其是在2020年新冠肺炎疫情防控过程中，我国各级各类档案部门主动作为、积极行动，大力开展疫情防控档案的收集管理和利用服务，为疫情防控阻击战“取得重大战略成果”作出了重要贡献。新《档案法》这一专门规定彰显了“风险社会”的时代要求。

第三，新《档案法》第三十四条关于鼓励档案馆开展文化教育服务的规定，既反映了新时代背景下推进文化强国建设、增强文化自信的国家意志的重要性，也体现了进入小康社会后人民群众对精神文化生活的需求越来越突出的客观要求。

人民性

人民性是中国共产党与生俱来的品格。中国共产党领导的治法建设、档案事业建设坚持“以人民为中心”“以人为本”原则。

1、保障公民利用档案的权利

原《档案法》第三条规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。”而新《档案法》第五条在此基础上增加了“享有依法利用档案的权利”的表述，将组织和个人保护档案的义务与利用档案的权利置于同等重要的地位。这是自中华人民共和国成立以来对公民利用档案权利最明确、最直接、最有力的规定，也是新《档案法》人民性的最重要体现。为保障公民利用档案的权利，新《档案法》还在第二十八、四十八条提出，对于不按规定开放档案利用的，公民可以进行投诉，档案主管部门应依法予以处分。

2、反映人民对档案管理的诉求

一是反映人民对档案为民所建的诉求。例如，近年来，社区建档热情逐渐高涨，人民群众希望在建档过程中获得科学的指导和有力的支持。为此，新《档案法》第八条规定，乡镇人民政府应对“基层群众性自治组织等的档案工作实行监督和指导”。第十三条还规定，“反映基层群众性自治组织城乡社区治理、服务活动的”材料，应当纳入归档范围。

二是反映人民对档案为民所用的诉求。这集中体现于新《档案法》第四章“档案的利用和公布”。首先，新《档案法》第二十七条将档案封闭期从三十年降低至二十五年，以便人民群众能更早地利用所需档案；除了“县级以上各级档案馆”必须依法开放档案之外，“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”，方便人民群众能利用更多档案馆的档案。其次，新《档案法》第二十八条要求，档案馆“通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录”“积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利”，切合当前人民群众档案利用在线化、便捷化的习惯和特点。

三是反映人民对档案为民所管的诉求。进入新时代，人民群众参与国家事务管理、社会事务管理的积极性大大增加。同样，参与档案事务管理的积极性也大大增加。新《档案法》第七条规定，“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”，即是对人民群众这一诉求的直接回应。

开放性

通过与社会环境交换物质、能源、信息，档案事业方能获取生存的基础和发展的动力。新《档案法》充分体现了档案事业开放性的要求。 

1、面向社会开放档案

一是缩短档案封闭期限。新《档案法》第二十七条将档案封闭期限的阈值由原来的“三十年”改为“二十五年”。档案封闭期的长短直接反映了一个国家的档案开放程度，具有指标性意义。

二是拓展档案开放主体范围。原《档案法》规定档案开放主体是“国家档案馆”，新《档案法》第二十七条将其修改为“县级以上各级档案馆”，同时新增“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”的表述，这使得公民有机会走进更多的档案馆。

三是扩大档案开放门类范围。原《档案法》规定，“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”，新《档案法》新增了“教育”类档案，进一步扩充了可提前开放的档案门类。

2、面向世界开放档案

新《档案法》第二十八条将“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”修改为“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。这一修改扩大了档案利用的主体范围，为外国公民利用我国档案提供了便利，不仅体现了档案是人类共同的文化遗产的理念，也反映出我国档案事业开放、包容的发展理念。新《档案法》第二条将“外事”活动直接形成的历史记录纳入了档案的范畴，第六条新增“国家鼓励和支持档案领域开展国际交流与合作”的表述，也反映了我国档案事业面向世界的开放性特征。

创新性

“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”法律应为创新提供保障，体现实践创新要求。

1、思想理念创新

新《档案法》第一条从“推进国家治理体系和治理能力现代化”的角度定位该法制定目的，突破了此前囿于档案圈的视野局限。第三十四条鼓励档案馆开展文化宣传教育活动，更是从“增强文化自信”的高度认识档案的价值。这些都体现了思想理念创新。

2、制度设计创新

新《档案法》中的诸多制度设计具有较强的创新性、针对性。新《档案法》第九条首次提出，“中央国家机关根据档案管理需要，在职责范围内指导本系统的档案业务工作。”对于档案业务工作，在原有的横向“属地管理”原则上增加了纵向“系统管理”原则，形成“条块结合”的管理格局，这有利于加强对诸如科技、海关、财务、税务、审计、人事等专业性很强的系统、部门档案业务工作的监督和指导。新《档案法》第十二条首次提出“建立档案工作责任制”，并新增第六章“监督检查”、拓展第七章“法律责任”，这既是对制度的强化，又是对制度的创新。

新《档案法》针对现实工作中的常见难题，提出了相应制度解决方案。例如，针对一些档案馆不愿接收档案的情况，新《档案法》第十五条新增“档案馆不得拒绝接收”规定；针对一些档案馆不愿开放档案的情况，新《档案法》第二十八条新增“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人”的规定。又如，过去由于馆藏档案开放审核的责任主体不明确而导致许多档案无法及时开放，为此，新《档案法》第三十条明确了档案馆和档案形成单位或移交单位的开放审核责任与程序，有利于提高档案开放审核效率。再如，此前一些部门利用《政府信息公开条例》规定的政府公开期限和《档案法》规定的档案开放期限的矛盾，通过向档案馆提前移交档案，以规避政府信息公开义务。为此，新《档案法》第十五条特别规定，“经档案馆同意，提前将档案交档案馆保管的，在国家规定的移交期限届满前，该档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理。移交期限届满的，涉及政府信息公开事项的档案按照档案利用规定办理”，从而弥补了这一制度漏洞。上述制度设计的创新，将极大地促进档案工作的创新发展。

3、业务内容创新

新《档案法》在档案业务工作内容方面的创新，首先集中体现于新增的第五章“档案信息化建设”。该章事实上是将档案信息化建设视为当前和未来一段时期档案工作的重心。其次，新《档案法》对档案工作的监督和指导提出了许多新要求，例如第十二条、第十三条、第十六条、第二十四条、第二十六条等，分别对档案工作责任制、归档范围、机构变动时的档案管理、档案外包服务、突发事件应对活动档案管理机制等作出了规定，有利于促进档案业务工作内容创新。